审计风暴刮向土地出让金 政府多种模式容易涉嫌违规

    继去年的地方债审计落下帷幕后，新一场全国性的专项审计“风暴”即将掀起。日前，21世纪经济报道记者从接近审计署人士处获悉，审计署将在近期启动全国范围内展开针对土地出让金和耕地保护的专项审计工作，目前该项工作已进入人员培训和实施准备阶段，相关审计人员最快将于本周内实现驻点。

　　而据前述知情人士透露，此次土地出让金专项审计工作将针对2008年至2013年五年内的土地出让金收支、土地征收、储备、供应、整治、耕地保护及土地执法情况进行审计，而所涉机关或不少于包括财政、国土资源、住建、发改委、林业、农业等在内的多个系统。

　　据地方审计系统人士介绍，目前围绕土地出让金，部分地方政府容易存在“以租代征”、“先征后返”、“违规发证”等违规问题，而在此次专项审计中，此类问题亦将成为关注重点。

　　事实上，被誉为“第二财政”的土地出让金与当下的房地产开发项目和地方政府的融资举债都有着密不可分的关联，而随着专项审计工作的开展，其相关问题及处理或将对房地产土地开发及政府融资带来新的压力。

　　同时，由于土地出让金在地方政府债务还款来源中占据较大比例，而与房地产开发及地方政府平台融资项目有关的信托、资管及私募基金项目或亦将受到此次专项审计的波及。

　　多种模式易涉违规

　　21世纪经济报道记者了解到，此次针对土地出让金的全面审计已成为审计系统近期的工作重心，而各级审计机关已抽调、安排人员提供配合。

　　“这次全国性审计要对人员进行抽调，除部分有重要在审任务的人员外，许多人都要被抽调进行培训驻点。”前述知情人士介绍，“这项任务将会成为审计系统接下来的工作重点，整个工作将在8-10月三个月内展开，而相关审计报告将在年底或明年初公布。”

　　其实早在今年两会时，全国政协委员、审计署副署长董大胜就对此次专项审计安排有所透露。

　　“土地出让金这些年成为地方政府很重要的收入来源，几乎占到地方收入的一半左右。”董大胜彼时接受媒体采访时曾表示，“土地出让金收了多少、有没有违规多收或者减免，支出用在什么地方、如何使用，有没有按规定纳入预算，这些问题都需要一个系统性的了解。”

　　而据地方审计系统人士介绍，部分地方政府在土地出让金的问题上容易出现各种违规操作、例如为招商引资，对部分土地开发项目实施“先征后返”。

　　“在经济相对落后的地区，一些大开发商或大组团(商业地产)入驻了，才能带动当地房价和地价上涨，增加当地税收，所以许多政府招商引资的需求也很强烈。”东北一位地方审计人士坦言，“为了招商引资，一些地方先征收土地出让金，再通过如返税等其他类科目返给企业，造成了国有土地使用权的流失。”

　　与此同时，违规发证也是土地出让金审计中容易发现的问题。“地方政府为了加快项目进度，吸引投资有时会存在违规发证的问题。”前述审计系统人士指出，“一些开发商还没有全额缴纳土地出让金，政府就给发了土地使用证，项目则直接开展，这对于开发商来说是空手套白狼。”

　　此外，“分割出让”、“以租代征”和“用途变更”也是地方政府规避上级部门监管，违规操作土地出让金的方式之一。

　　“分割出让是把较大的地块分成小面积地块分次出让，这样就绕开了上级部门的一些土地出让审批环节。”前述知情人士告诉21世纪经济报道记者，“还有一些是把农业用地的征收改用租用的方式进行上收，然后再把农用地转成建设、商业用地。”

　　而在其看来，随着专项审计工作的启动，此前可能存在的部分违规行为也将得到一定程度的摸清与处理。

    或波及房企、平台类融资

　　在专项审计开展后，部分地方政府在土地出让金环节对开发商进行的另类补贴、征收减免等违规行为将得到处理，而这或将对部分房地产企业及其开发项目造成影响。

　　“一些开发商和政府关系好，一般先发项目募资来缴纳土地出让金，然后等着政府把部分缴款以别的补贴形式打回来。”北京一位地产私募基金人士指出，“本来今年地产行情就不好，如果审计导致部分返款出现问题的，那对这部分开发商的资金链将造成压力。”

除开发商外，作为“第二财政”的土地出让金在地方财政中所扮演的“权重”颇为明显。

　　财政部数据显示，今年一季度我国国有土地使用权出让收入达到1.08万亿元，同比增长40.3%，而同期地方本级财政收入为1.95万亿元，土地出让收入与地方公共财政收入的比例达1：1.7。

　　事实上，在滚雪球式膨胀的地方政府债务问题上，土地出让金也是较为重要的还款来源。

　　据审计署的地方政府债务审计报告披露，截至2012年底，全国11个省级、316个市级、1396个县级政府承诺以土地出让收入偿还的债务余额34865.24亿元，超过代偿债务总量的三分之一，而其中部分省市的问题更为严重。

　　以宁波市政府为例，截至2012年底，宁波市及其下辖的10个县级政府承诺以土地出让收入偿还的债务余额874.95亿元，占负有偿还责任债务余额1455.80亿元的六成以上。

　　这意味着，对土地出让金专项审计或将对存在问题的地方财政的非税收入及债务偿还增添压力，不过，亦有审计人士指出，专项审计对于规范地方政府在土地出让金中的违规操作而言“意义有限”。

　　“审计的对象是过往的情况，并不涉及时间节点以后的事情。”前述地方审计人士坦言，“对地方实现实质性约束，仍然要等到审计结束后的处理环节。”

　　而另一方面，随着监管层对土地出让环节的进一步整治，部分为房地产、地方平台开展融资的信托、资管、基金子公司及有限合伙私募基金等项目造成间接影响。

　　“一些违规问题被查出处理后，部分同房地产或融资平台有关项目的还款来源和担保条件可能出现变更。”前述私募基金人士直言，“这样一来，项目的不确定性也会加剧。”