李宇嘉：集体土地建租赁房有“授人以渔”红利效应

集体土地建租赁房开始“落地”。北京发布《关于进一步加强利用集体土地建设租赁住房工作的有关意见》,提出2017~2021年供应1000公顷集体土地,建设租赁住房。也就是,北京未来5年供应1300公顷土地、建设50万套租赁住房的规划中,集体建设用地供应和建设占比就达76.9%。

2017年8月,国土部发文,选择北京等13个城市作为集体土地建设租赁住房的首批试点城市。时隔不到3个月,北京试点方案就新鲜出炉。近日据悉,郑州也提出“在外来人口、租赁需求集中的郑东新区及托管区域,运营一批集体租赁住房项目”,并明确承租人申领居住证、租满3年后可享有规定的市民待遇及社会保障。预计,其他11个城市将后续推出试点方案。

集体建设用地建租赁住房,这是贯彻十九大提出的“加快构建多层次供给、多渠道保障和租购并举住房制度”的重要内容。也就是说,集体土地是“购租并举”住房新制度重要的供给层次和保障渠道。

基于增加低租金租赁住房,满足广大新市民(以外来人口和大学毕业生为主)“扎根”城市的诉求,集体土地此种入市模式的意义更加彰显。另外,建设租赁住房将是我国集体土地“同地同权”入市改革的重大突破,也是十八届三中全会提出“建立城乡统一的建设用地市场”改革的重大突破。

更重要的是,村集体、村民掌握集体建设用地入市的主导权(或是项目申报主体,或联营社会资本开发中股权不低于51%),从而找到“三农”分享城市化红利的路径。

土地“二元”制度下,城市国有土地与农村集体土地,存在巨大的“级差地租”,即便相邻也不例外。近两年,热点城市房价快速上涨,“级差地租”的鸿沟加深、加宽。由此,一边是大城市近5年住宅供地完成率不足60%,住房供应嗷嗷待哺,房价上涨明显,广大新市民住房问题突出;另一边则是,城市郊区或外围(城区内也有)集体建设用地低效闲置、乱象丛生,而农民和村集体也无法分享城市化红利。此外,突破土地“二元”用途管制的利益诱惑下,集体建设用地“房地产化”如火如荼,最典型的就是“小产权房”等违法建筑遍地开花。结果违法交易、租赁频繁,建筑消防安全隐患突出,区域土地成片利用和统一规划被阻断。

据笔者调研,大城市存量集体建设用地,要么建“小产权房”,要么村集体私下违规签协议,低价租给企业建厂房或仓库,不仅无系统的土地和空间规划,还造成污染和淘汰产业复归,安全隐患突出(如大兴火灾),收益也很低,典型的野蛮生长和“瓦片经济”。由此,不管是同地同权入市,还是建设城乡统一的用地市场,或是“三农”分享城市红利,集体建设用地既有的利用是风险隐患巨大、不可持续、低效粗放的“共输”格局。2010年,为缓解公租房用地上的压力,国土部批复北京、上海作为集体建设用地建设公租住房的首批试点。此后,北京推进力度很大,平房乡、唐家岭、太舟坞等5个集体建设用地试点,合计建设公租房1.28万套。

但是,政府主导的公租房收益太低,建设进程缓慢,投资回收期长(10年以上),加上银行对“两权”(集体土地经营权、农民住房财产权)抵押非常谨慎。由此,村集体和社会投资选择观望,公租房建设试点并不理想。从2010年启动至今,北京唐家岭土井村公租项目仍未入市,平房乡项目也未入住,目前两个项目还在等待验收。集体土地入市之所以陷入困局,很大程度上在于国家对“好经念歪”的顾虑,即农民要分享红利,但由于其处于弱势地位,而基层政府利用土地的主动权大、方式多样,内在激励高,与资本和开发商合谋,侵害农民利益在过往普遍存在。于是,集体土地入市试点小心谨慎,即便原地踏步,也不能出现侵害农民利益的现象。

笔者认为,集体土地建租赁房,这是一条风险可控、具有最大公约效应的可行路径。

首先,集体建设用地规模很大。在建设用地分布上,很多城市的集体和国有基本“对半开”。尽管乱象丛生、违法建筑遍地,但这些土地早已卷入城市化大潮。当前要做的是,基于国家对于集体土地入市的大方向(同地同权、统一用地市场、农民分享城市化红利等),基于多方利益诉求,找到最大公约数,将这部分已经市场化或半市场化、伪市场化的土地和空间与广大新市民、无房户的有效需求对接起来。相比近年来由中高收入阶层、投资和投机需求主导的楼市繁荣,这样的供需匹配是最有效的匹配,也是房地产的长效机制,更符合供给侧结构性改革的要求。

另外,这些土地成本非常低(甚至零成本),早已完成了“三通一平”、“七通一平”。

从既有使用价值较低的现实出发,针对城市居民的、市场化导向的租赁住房开发,能够产生巨大的红利效应,不仅能够覆盖再利用的各项成本,还能调动起村集体、村民和社会资本的积极性。

更重要的是,租给代表和保持城市产业持续竞争力的人力资本,能够保护这个经济区域的长期增长潜力,补位中短期内商品房市场从高位下滑。

其次,不管是国土部指导各地试点的文件中,还是北京的案例中,均规定村集体和村民的绝对主导权,即他们或者作为租赁项目申报主体,或者在与社会资本的联营公司中占不低于51%的股权,均明确指向,要尊重村集体和村民入市意愿,确保他们分享城市红利。

再次,规定“只租不售”、单次租期不超过10年(杜绝“以租代售”),杜绝了资本的觊觎、杜绝了“房地产化”。

最后,集体建设用地地价本身就非常低,国家文件还规定,租赁房开发采取“出让金返还,只交税金”的模式,再加上与市场租赁完全接轨,投资的收益率可达10%左右,社会资本和村集体、村民参与积极性提高了。

更重要的是,相比一次性补偿的征收模式,建租赁房并分享租金收益是以渔网(租赁房)补偿猎枪(种粮食、开办集体企业),具有长期分享城市化红利的效应。