周其仁：一旦进入“上层建筑”土地流转立马惊天动地

在常识上，土地流转没有任何特别之处。只要农产品可以转手买卖，生产农产品的要素——包括土地——终究也可以转手买卖。从产品市场到要素市场，本来就没有什么不可逾越的界限。政府有权转让国有土地使用权，农民当然也有权转让集体土地使用权。无论在经验上还是在逻辑上，土地流转自然之极，本不值得大惊小怪。

可是一旦进入“上层建筑”，土地流转立马惊天动地。好像是多了不得的一件大事，很容易引发“两极分化”，特别是那些“无立锥之地的失地农民”，很容易揭竿而起、闹到天下大乱。走市场之路，别的似乎还好说，但土地一定是例外。总之，“大词”迭出，足以吓唬为政者不得越出雷池一步。

结果就是土地问题“两张皮”。一方面，伴随农产品和城市国有土地的市场化，农地市场化的趋势不可阻挡，多种多样的土地转让无日无之。另一方面，由于观念滞后、政策滞后、法律滞后，农地转让行为仅活跃在法外世界，迟迟得不到合法承认。成文法与现实脱节，官民冲突屡起，中央部门与地方政府离心离德，以土地问题为最。

正本清源，还是要从财产权利出发。过去多少年，以为社会主义建立了公有制之后，就再也不会遇到产权问题了。经验证明，此认识大错特错。从社会主义改造到改革，无论城市建立的国有制，还是农村建立的集体制，都不过是初级阶段的初级选择，不但有待完善，尤其需要改革。公有制产权改革的实质，是确立财产使用、经营、收益、转让等各项实际权利，为市场经济奠定可靠的基础。

这里集中谈农村集体制。从法律归属看，农村的土地和其他生产性资源，属于农民集体所有。但是在实际上，农民集体与国家的权利关系一直没有得到清楚的厘定。说土地、耕畜以及劳力都属于农民集体，但种什么、养什么、以什么价格把农产品卖给谁，过去长期受政府行政指令的统制。在集体内部，农民作为成员的权利究竟怎么界定？事实上，集体无权回答这个问题。1961年的时候，安徽等地不少生产队把土地承包给农户耕作（也叫“借地耕作”），但在当时及以后多少年都不合法。否则，农村改革早就开始了。

生产队要转让名义上归自己所有的资源，也得不到允许。人民公社时代，“平调”的事情有，“刮共产风”也有，把农民的财产一股脑儿归了大堆的，更常常发生，且政治正确，在当时亦属“合法”。至于讲个价钱转手集体土地、厂房和设备的，底下也有，但只能实际发生，搬不到台面上来。说“集体所有制”，到底集体之下的农民有什么实际的权利，长期以来是一笔糊涂账。

十一届三中全会以来的改革，触动到农村集体制下的农民财产权利。问题既简单又直白：集体土地可不可以承包给农户耕作和经营？承包农户打下的粮食，缴国家税负和集体提留之余，可不可以拿到市场上自由出售？农户种地之外，可不可以务工经商？可不可以购买农机和其他生产资料，从事满足市场需求的经济活动？农民究竟“恒为农”，还是可以进城镇从事非农产业，进而转为“非农民”？